Une série de dissonances publiques est en train de mettre à jour la rivalité entre les principaux gendarmes de la place financière suisse – l’autorité de surveillance FINMA et le Ministère public de la Confédération (MPC).

Ces instances ont pratiquement droit de vie ou de mort sur les banques. En tant que régulateur, la FINMA peut retirer à une banque son droit d’exercer. Les procureurs du MPC peuvent traduire en justice des employés, des dirigeants, voire les établissements eux-mêmes.

La concurrence les deux institutions est apparue récemment, dans des enquêtes médiatisées. Elle inquiète les banques, qui craignent de faire les frais de cette situation et de subir une «double peine» systématique lors des enquêtes pour blanchiment d’argent ou autres crimes financiers.

L’affaire Coutts

La première friction s’est manifestée cet hiver. La FINMA et le MPC enquêtent tous deux sur le fonds souverain 1MDB, pillé de plusieurs milliards de dollars par ses dirigeants et des proches du premier ministre malaisien. Le 2 février, pour son rôle dans le transfert des fonds détournés.

Le MPC, qui travaille sur les mêmes faits, semble surpris. Ses porte-parole indiquent au Temps que le parquet fédéral a «pris connaissance du communiqué de presse» de la FINMA et, sur cette base, «requis l’obtention» de sa décision contre Coutts. 

Apprendre par communiqué de presse une décision cruciale, dans une affaire sur laquelle on travaille depuis des mois: le procédé a heurté les procureurs fédéraux. «Le MPC estime avoir fait l’essentiel de l’enquête, ils sont furax», souligne une personne qui connaît bien l’institution. Au final, le parquet fédéral a renoncé à ouvrir une procédure pénale contre Coutts. 

L’épisode Lombard Odier

Nouvel accroc trois semaines plus tard. Le magazine Bilanz révèle que le MPC a ouvert une enquête pénale contre la banque genevoise Lombard Odier pour l’accueil de fonds liés à la fille de l’ancien président ouzbek. Stupeur des connaisseurs du dossiers: les faits remontent à cinq ans et la FINMA les a déjà examinés. Le dossier semblait réglé, pourquoi le rouvrir maintenant?

En guise d’explication, MPC et la FINMA indiquent être des «institutions indépendantes», qui coopèrent dans certains cas tout en obéissant à des cadres légaux différents.

C’est une question de pouvoir. L’enjeu est de savoir qui a la main sur les informations sensibles et décide comment les partager

David Zollinger, avocat et spécialiste du blanchiment

Mais il y a un phénomène nouveau. De plus en plus, le MPC ouvre des enquêtes contre des banques en utilisant l’article 102 du Code pénal, qui permet d’inculper des entreprises en cas de négligence dans les affaires de corruption ou de blanchiment. Pour ce faire, il s’appuie souvent sur les rapports établis par la FINMA. Ce qui fait craindre aux banques d’être punies deux fois: une première fois par le régulateur, puis – parfois beaucoup plus tard – par la justice.

«Ce que la FINMA redoute, c’est que les banques coopèrent moins avec elle, parce qu’elles craindraient l’intervention du MPC, note l’avocat et professeur de droit genevois Carlo Lombardini. Pour un banquier, le rapport avec le régulateur, c’est de se mettre à nu. Mais si le MPC, ensuite, le poursuit, son intérêt pourrait plutôt être de se taire.»

L’éclat Credit suisse

Dernière dissonance il y a trois semaines. Après une série de perquisitions fiscales visant Credit Suisse en Europe, le MPC se plaint publiquement de ne pas avoir été mis au courant par ses homologues européens. Alors que la FINMA déclare qu’elle a été «correctement informée» (par la banque elle-même, apprendra-t-on plus tard). Le contraste dans la communication ne pouvait être plus frappant.

Une rivalité ancienne

Ces accrocs seraient insignifiants s’ils ne révélaient une concurrence durable entre les deux institutions. «Il y a un certain rapport de concurrence, c’est vrai, une lutte d’influence», constate l’avocat zurichois David Zollinger, un spécialiste du blanchiment qui a longtemps siégé au sein de l’autorité de surveillance du MPC.

Selon lui, «c’est une question de pouvoir sur le marché. L’enjeu est de savoir qui a la main sur les informations sensibles et décide comment les partager.»

Au début des années 2000, les procureurs fédéraux voulaient instaurer un échange d’informations obligatoire avec la FINMA. Celle-ci n’aurait eu d’autre choix que de remettre ses rapports d’enquête au MPC. Mais ce dispositif n’a jamais vu le jour. Aujourd’hui encore, la transmission d’informations est loin d’être systématique.

«Communiquer, c’est Satan»

«Les gens de la FINMA vivent dans la terreur de la violation du secret de fonction, explique un magistrat qui les connaît. Communiquer, pour eux, c’est Satan! Même vis-à-vis d’une autorité pénale. Ils fonctionnent complètement en vase clos.»

L’autorité de surveillance et le MPC affirment coopérer davantage depuis l’entrée en vigueur d’un accord réglant les échanges entre eux, début 2016. Mais ces instances gardent des agendas séparés, alors qu’elles interviennent dans le même domaine. Chacune se voit comme le garant ultime de la place financière suisse contre les fonds douteux.

L’an dernier, le MPC a marqué des points grâce à un . Il oblige les banques à remettre leurs rapports internes destinés à la FINMA aux procureurs fédéraux, pour autant que ces documents soient pertinents et «n’aient pas été établis sous la menace de sanctions pénales».

De son côté, la FINMA s’efforce d’améliorer ses relations avec les juges, y compris cantonaux. Le 1er février, elle a conclu un accord de coopération avec le Ministère public du canton de Genève. Il détermine quelles informations transmettre, dans quel cas faire une dénonciation spontanée, et établit une personne de contact pour faciliter la liaison (Special person of contact ou SPOC, dans le jargon). Pas encore la fin des rivalités, mais déjà l’esquisse d’un rapprochement. 

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